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核准制影响水电项目几何

2018-10-31 14:32:08

核准制影响水电项目几何

2004年,我国进行投资体制改革,国务院决定将原来需要先经过政府批准的《项目建议书》、《可行性研究报告》和《开工报告》等各项环节的项目审批制,改为只需向政府提交《项目核准申请报告》的核准制,意在转变政府管理职能,确立企业投资主体地位。然而,实际操作中是否真的简化了行政审批程序、转变了政府职能、树立了市场的主体地位?2004年至今,从包括水电、火电、煤炭等诸多能源项目的情况来看,这种转变似乎并没有达到预期的目的。

今年2月,鲁地拉水电项目获得核准。据了解,此项目早在2006年就已拿到国家发改委“路条”,但中途经历了环保部的一次叫停,使核准前后历经了5年左右时间。这种现象在水电项目建设中并不少见,这些获得“路条”即发改委同意开展前期工作的项目,并不是被正式批准,只有通过发改委的终核准,项目才能合法。

只要开建就无法停下来

近些年,常闻水电项目被叫停的消息,但并没有那个大型水电项目因此下马。“不能停啊。”某水电公司的一位负责人告诉《中国能源报》。水电项目的核准必须要具备前期工程的条件,例如路修好、电拉通、通讯弄好等,然后才能开始核准。这些前期工作的投入多可占到总投资的20%左右。有项目在叫停时已投进了好几十个亿。“这时候要停,怎么停得下来?此外,安全问题怎么办?像截流前挖通的导流洞,这属于临时工程,标准低,如不继续往下干 ,如果出现严重自然灾害,那非常危险。”这位负责人介绍。

另外,该负责人还对说:“地方政府都想把GDP弄上去,省上开会要求你必须完成多少项目,审批批不下来,押着你要干。这是违规的,有时候甚至是违纪、违法的。在这种情况下,我们企业往往得硬着头皮干。”

“婆婆”多了事难办

在接受《中国能源报》采访时,一位不愿透露姓名的业内人士讲述了水电项目核准过程中遇到的“为难事”。“金沙江中游的项目,综合开发规划和水电开发规划都是国家批过的,其中综合规划早在1992年就已批,水电开发的专业和区域规划也在2002年就批了。结果综合规划和水电开发规划不一致。综合规划定了‘一库五级’,水电规划则是‘一库八级’。谁去协调这个工作呢?结果是企业被夹到夹缝中去了,不停做这个部门工作,做那个部门工作。一直做到水利部同意修改方案。”

了解到,有时报告报上去后就被搁置下来,相关部门不说行也不说不行,要不就反复打回要求重做。但这些项目都已开始了前期工作。然后企业便像无头苍蝇般,东撞一头西撞一头。加之级别低上级部门往往不搭理,有时派个处长来就算挺给面子了,但问题还是解决不了。

还有就是部门之间的协调、项目推进和审批不一致的问题。每个部门都会强调自己的立场,国土资源部、林业部强调国土资源管理、林木砍伐;环保部强调环境;水利部强调水资源利用等等。各强调各的,终只能让项目建设停滞。而项目和审批的不一致则将建设企业推进怪圈,比如:国土资源部、林业部不审批,就不能修路、砍木,但不先伐林修路,项目又不能具备核准条件。有时结果便成了“要么违规干,要么就不干”。

此外,中国水力发电工程学会副秘书长张博庭向透露,有企业在办理核准的过程中“后面的(手续)还没办完,前面(刚通过的批准)已经作废了,又得重办。”

核准制在我国开展的时间不长(2004年开始),不光对企业来说是新生事物,对审批部门也一样。在摸索过程中,因为申请核准的人和审批的人都没有经验,往往出现“批的人不敢弄,报的人也拿不准”,导致在具体操作过程中,核准制比原来的审批制更复杂了。并且,核准制将原来一个部门的权力分割到多个部门,张博庭比喻道:“每个部门都是一个‘衙门’,都可以一票否决,一头审批变成了多头审批。”

同时,我国行政效率低的问题也在层层核准的过程中突显出来。云南省孟连县政府信息公开上《重大投资项目审批制和核准制工作流程》规定,“实行审批制的重大投资项目工作流程分为4个阶段,时限为90个工作日;实行核准制的重大投资项目工作流程分为2个阶段,时限为60个工作日”,但在具体项目的核准过程中,有些水电项目一个报告就能搁置一年。

前期规划要扎实,权责要分明

面对“十二五”水电1.6亿千瓦的规划和巨大的节能减排压力,如果不改进目前核准制中出现的种种问题,大力发展水电将成为一句空话。

采访中上述业内人士在完善核准制的问题上强调:项目前期规划是重中之重,做扎实这项工作,后面的就可以一步步推进。如果有问题在立项、规划阶段解决,不要开始建设后再叫停。“大型的水电项目,动辄就是几百个亿的投资,国家都做进中长期规划了。如果要建,那从批了以后就按部就班的往下干,有什么要求提出来。如果不能干,就别开始。不要大笔钱投进去了、工作也开始了,又叫停。这不是极大的浪费吗?”该业内人士说。

张博庭也认为:“应该对项目的前期规划严格要求。规划做完,后面严格执行就好。前期规划可以争论严格一些,但做好后,具体项目就不要再刁难了。”此外,他还表示,可以让“路条”等同于核准,以后再办各种手续,如果过程中出现问题比如环评,可以根据相关规定来解决或者处罚。除此之外,需在相关的行政执法水平上进一步提升。

中国社科院工业经济研究所能源经济研究中心主任史丹对本报说:“对于项目建设,主要有监管和市场两个方面,但由于我国目前的国情,从市场角度切入比较困难,对于核准制的改进和完善,还是要从监管入手。监管要发挥真正地作用,就要执行部门具备一定的独立性。在这个基础上来推进制度的完善。”她同时表示,在核准制问题上往往是企业有企业的立场,部门有部门的侧重点,两个方面都有困难,也都存在自身的问题。

上述水电公司负责人对说:“既然核准制是要简化审批程序,让市场起主导作用,那就需要有一个主管部门来主导,负责部门协调,和相关的项目衔接问题。同时,权责明晰也非常重要。“不要涉及权利时,很多部门都进来了,等承担的时候又都推得干干净净。”

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